Ce mardi 15 mars, la Cour européenne des droits de l’homme a dit par quatre voix – dont celle du juge suisse – contre trois que la Suisse avait violé le droit à la liberté de réunion et d’association, garanti par l’article 11 de la Convention, pour avoir durant la première vague du coronavirus interdit toute manifestation publique ou privée¹>Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 15 mars 2022 dans la cause Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) c. Suisse (3ème section)..

Fin février 2020, face à l’augmentation forte et rapide du nombre de cas confirmés et d’hospitalisations, le Conseil fédéral adopta une ordonnance interdisant notamment les manifestations publiques ou privées accueillant plus de 1000 personnes. Le 11 mars, l’Organisation mondiale de la santé qualifia la situation de pandémie. Le 13 mars, le Conseil fédéral remplaça l’ordonnance du 28 février par une nouvelle ordonnance, par laquelle il prononça la fermeture des écoles et autres établissements de formation et interdit les manifestations publiques ou privées de plus de 100 personnes. Le 20 mars 2020, le Conseil fédéral durcit encore les mesures, en interdisant les rassemblements de plus de cinq personnes dans l’espace public jusqu’au 26 avril suivant. L’ordonnance prévoyait que serait puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire quiconque, intentionnellement, organisait ou réalisait une manifestation interdite. Le 29 avril, le Conseil fédéral annonça l’assouplissement d’une grande partie des mesures d’urgence avec effet au 11 mai: les magasins, restaurants, marchés, musées et bibliothèques furent autorisés à rouvrir et les classes d’écoles autorisées à reprendre l’enseignement en présentiel. Le 20 mai, le Conseil fédéral annonça que les célébrations religieuses pourraient reprendre à partir du 28 mai, sous réserve du respect des mesures de protection appropriées. Le 26 mai 2020, la Communauté genevoise d’action syndicale saisit la Cour d’une requête dans laquelle elle invoquait l’article 11 de la Convention, expliquant en particulier avoir dû renoncer à l’organisation traditionnelle du Premier mai, ainsi qu’avoir été empêchée d’organiser des réunions publiques ou de participer à de telles réunions.

La Cour rappelle que la liberté de réunion pacifique est l’un des fondements d’une société démocratique. Cette liberté peut souffrir d’un certain nombre d’exceptions, mais ces dernières doivent recevoir une interprétation étroite et le besoin de restreindre la liberté doit se trouver établi de façon convaincante. Elle souligne que la nature et la lourdeur des peines réprimant les normes dérogeant à la liberté sont aussi des éléments à prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité de l’ingérence de l’Etat. La Cour reconnaît que la menace pour la santé publique provenant du coronavirus était très sérieuse, que les connaissances sur les caractéristiques et la dangerosité du virus étaient très limitées au stade initial de la pandémie et que les Etats ont dû réagir rapidement durant la période considérée. Elle relève cependant qu’une interdiction générale d’un certain comportement est une mesure radicale qui exige une justification solide et un contrôle particulièrement sérieux par les tribunaux autorisés à opérer une pesée des intérêts pertinents en jeu. Dans le cas d’espèce, la Cour observe qu’entre le 17 mars et le 30 mai 2020, toutes les manifestations par lesquelles l’association requérante aurait pu poursuivre ses activités statutaires ont fait l’objet d’une interdiction générale. En raison de la législation suisse, cette interdiction n’a pas pu faire l’objet d’un examen par les tribunaux internes, et notamment pas par le Tribunal fédéral. La mise en balance des intérêts opposés en jeu n’a ainsi pas pu être opérée, ce qui, aux yeux de la Cour, était d’autant plus préoccupant que l’interdiction générale a été maintenue pendant un laps de temps considérable.

La Cour ajoute que la requérante avait fait valoir à juste titre, sans que le gouvernement suisse n’y réponde, que l’accès aux lieux de travail, telles qu’usines ou bureaux, était toujours autorisé, même lorsque ces lieux accueillaient des centaines de personnes, alors que l’organisation d’une manifestation dans l’espace public, à savoir en plein air, n’était pas possible, même en respectant les consignes sanitaires nécessaires. Enfin, aucune justification particulière n’avait été donnée quant à la nécessité d’assortir l’interdiction de sanctions pénales très sévères, susceptibles de produire un effet dissuasif auprès de potentiels participants à une manifestation pacifique.

L’arrêt est suivi d’une très intéressante opinion séparée du juge belge, à laquelle s’est rallié le juge albanais, qui souligne l’importance du rôle du juge interne et déplore l’absence de possibilité de contrôle juridictionnel effectif contre une telle mesure générale. Cet arrêt n’est pas définitif et une partie importante de la composition de la cour a également, sous la plume de son président, écrit une opinion séparée dissidente, ce qui ouvre la possibilité d’une saisine de la Grande Chambre. Cependant, ces considérations permettront peut-être de rouvrir le débat sur le contrôle de constitutionnalité des normes fédérales.