Contrebande d’œuvres d’art, corruption, fraude, trafic de drogue et d’armes, financement du terrorisme, abus sexuels et même meurtre. En 2022, une enquête journalistique internationale avait mis au jour plus de 500 cas de consuls honoraires dans le monde ayant eu des démêlés avec la justice.
La Suisse n’y était pas épargnée. La recherche avait notamment mis au jour le cas du milliardaire et collectionneur d’art Urs E. Schwarzenbach. Consul honoraire pour la Mongolie entre 2010 et 2022, ce citoyen suisse a été condamné pour ne pas avoir déclaré des centaines d’œuvres d’art importées au sein de la Confédération, dont une partie alors qu’il était en fonction.
A la suite de cette publication, les commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de conduire une évaluation des consulats honoraires suisses établis à l’étranger, ainsi que des consulats honoraires étrangers établis en Suisse.
Aujourd’hui, 122 consuls honoraires représentant 65 Etats sont accrédités en Suisse. Ces personnes ne sont pas des diplomates de carrière: à côté de leur fonction honorifique, elles exercent une activité professionnelle, souvent comme entrepreneurs ou avocats.
«Compte tenu du risque d’espionnage en Suisse, les autorités doivent revoir leur conception» Commission de gestion du Conseil des Etats
Les consuls honoraires bénéficient toutefois de certains privilèges et d’une immunité partielle. Par exemple, les autorités d’autres pays ne peuvent ni saisir les documents qu’ils déclarent comme relevant de leurs fonctions officielles, ni fouiller leurs bagages à la frontière. D’où l’importance de la question examinée dans le rapport: comment la Suisse sélectionne‑t‑elle et surveille‑t‑elle ces personnes?
L’évaluation du CPA, rendue publique en novembre dernier, montre que le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) considère sa responsabilité vis-à-vis des consulats honoraires en Suisse comme limitée. Le DFAE souligne que les Etats d’envoi sont responsables de la surveillance de leurs représentations. Lorsque des cas problématiques ont émergé, il n’est intervenu qu’avec retenue, afin de préserver les relations bilatérales avec les pays concernés.
Plusieurs scandales
Le rapport cite notamment le cas d’Hermann Beyeler, consul honoraire du Bélarus en Suisse depuis 2019. En 2024, l’ONG Libereco a demandé sa révocation, l’accusant de nuire à la réputation de la Suisse et d’utiliser son statut diplomatique pour servir ses intérêts commerciaux. Les journaux du groupe Tamedia avaient alors révélé qu’il faisait de juteuses affaires avec le régime d’Alexandre Loukachenko, son entreprise étant devenue l’un des principaux fournisseurs du monopole étatique bélarusse en prothèses.
Le DFAE a toutefois renoncé à intervenir auprès de l’ambassade concernée, estimant que les reproches étaient d’ordre moral et qu’aucune violation de la loi n’était établie.
Dans une réponse écrite à Swissinfo, Hermann Beyeler rejette fermement les accusations de l’ONG et celles relayées dans la presse, qu’il juge inexactes et trompeuses. Il affirme que son entreprise a contribué à combler une pénurie aiguë de prothèses au Bélarus grâce à des livraisons suisses. Selon lui, les accusations portées contre lui s’inscrivent dans le cadre d’une campagne à motivation commerciale impliquant des fournisseurs concurrents d’Estonie et des Etats‑Unis.
L’évaluation du CPA relève aussi que le DFAE n’est pas toujours au courant des problèmes. En 2021, les Pandora Papers ont révélé que le consul honoraire de Lituanie en Suisse gérait des sociétés qui cachaient des biens immobiliers d’oligarques russes. «Le Protocole du DFAE n’était pas au courant des motifs qui ont conduit ce dernier à se retirer de ses fonctions», constate le CPA.
Autre critique: le DFAE lui-même n’applique pas les consignes qu’il prévoit à l’intention de ces représentations. La Suisse accepte en principe un seul consulat honoraire par région linguistique, mais, dans la pratique, elle autorise des exceptions. Par exemple, la Principauté de Monaco dispose, avec seulement quinze ressortissants en Suisse, de quatre consulats honoraires, dont trois situés dans la région germanophone.
Infractions routières
Sur la base de ces constats, la Commission de gestion du Conseil des Etats a demandé au Conseil fédéral de réagir avec davantage de fermeté face aux cas problématiques. Elle recommandait notamment que le DFAE clarifie les procédures d’admission des consuls honoraires. «Compte tenu de la situation mondiale actuelle, marquée par un risque d’espionnage toujours élevé en Suisse, les autorités doivent revoir leur conception de leur rôle et leur sens des responsabilités», écrivait-elle.
A titre d’exemple, la commission souligne que le manque de fermeté du DFAE a notamment permis à un consul honoraire de commettre des infractions routières en toute impunité. Pendant plusieurs années, cet homme a accumulé de nombreuses contraventions dans différents cantons, invoquant systématiquement son immunité pour ne pas les payer.
Le DFAE l’a contacté pour lui rappeler que l’immunité des consuls honoraires ne couvre que les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Malgré cela, il a persisté, jusqu’à l’ouverture d’une enquête pénale.
Non à un serrage de vis
Le Conseil fédéral a répondu le 11 février aux critiques de la Commission de gestion. Sa prise de position ne témoigne toutefois pas d’une grande volonté d’agir. Il s’engage à réexaminer les processus relatifs à l’ouverture d’un consulat honoraire, mais rappelle surtout que la surveillance des consuls honoraires présents en Suisse incombe à l’Etat d’envoi. C’est également ce pays, écrit-il, «qui assume le principal risque d’atteinte à sa réputation si le consul honoraire qu’il a nommé adopte un comportement inapproprié». SWISSINFO