Le débat sur la libre circulation des personnes est fortement empreint de préjugés. Pour l’UDC, elle marquerait le début d’une forte immigration en Suisse, comme si cela n’avait jamais été le cas avec les contingents d’étrangers et les statuts discriminatoires. A gauche, Rudolf Strahm [ancien conseiller national socialiste] et d’autres y voient une construction néolibérale donnant le droit aux employeurs de disposer d’une main-d’œuvre bon marché. Un retour sur l’histoire et l’expérience de l’Union européenne (UE), où la libre circulation s’applique depuis cinquante ans pour des centaines de millions de personnes, s’avère dès lors utile.

La libre circulation est née du déclin de la société féodale. Celle-ci attachait les travailleurs à la terre, et leur interdisait l’accès aux villes. La révolution bourgeoise et le capitalisme libérèrent la classe ouvrière de cette entrave et lui donnèrent la liberté d’établissement. Même si cette avancée a été utilisée par le patronat à des fins d’exploitation de la main d’œuvre, Marx voyait dans cette nouvelle liberté un progrès pour les travailleurs. Jusqu’au début de la Première Guerre mondiale, la liberté de circulation était la norme dans de nombreux pays d’Europe, dont la Suisse. Par la suite, les régimes restrictifs prendront le dessus, les Etats cherchant à contrôler l’immigration.

Le nouveau régime de libre circulation est instauré par la CEE (France, Allemagne, Italie et Benelux), qui proclame la libre circulation des marchandises, des capitaux, des services et des personnes en 1957 (traités de Rome). Cette dernière sera mise en œuvre en 1968, d’abord sous la forme d’une libre circulation des travailleurs disposant de droits égaux sur le marché du travail. La Suisse, quant à elle, durcit son régime discriminatoire à l’égard des étrangers, ne rejetant que de justesse l’initiative Schwarzenbach en 1970. Dans la CEE, les centaines de milliers de travailleurs italiens sont mieux protégés, et ne seront pas expulsés lors de la crise de 1975-76, contrairement à ce qui se passa en Suisse où 100 000 d’entre eux durent quitter le territoire.

A la fin des années 1980, Jacques Delors, président de la Commission européenne, promet aux syndicats une extension des droits de libre circulation. Si les capitaux, les biens et les services peuvent circuler librement et sans discrimination au sein de la Communauté européenne, le même principe devrait s’appliquer aux personnes. La libre circulation des travailleurs devient alors la libre circulation des personnes, couvrant également la famille, les étudiants ou les retraités, sans déclencher pour autant de grands mouvements de population.

«La libre circulation des personnes n’est pas une construction néolibérale» Andreas Rieger

Cependant, depuis toujours une «armée de réserve industrielle» de plusieurs millions de travailleurs sous-employés dans les pays plus pauvres exerce une pression salariale sur les pays prospères. Les patrons essayent d’en tirer profit aussi dans le régime de la libre circulation des personnes: les tensions et discriminations n’étaient pas absentes. Mais le dumping salarial n’était pas encore devenu un problème majeur, car les conventions collectives protégeaient alors les salaires en Allemagne, en France et dans les pays du Benelux.

Un grand mouvement migratoire se déclenchera ensuite à partir de 1989, après la chute du Mur de Berlin, avec l’anéantissement des économies des pays de l’Est par une offensive néolibérale. Des millions de personnes de Pologne et d’ailleurs n’eurent d’autre choix que d’émigrer avec des statuts précaires ou de manière illégale, faute de libre circulation. L’adhésion de huit pays de l’Est à l’UE (2004) et leur accession à la libre circulation (2011) suivront seulement plus tard, garantissant aux personnes des statuts de séjour stables et des droits. Les Polonais sont actuellement plus de 2 millions, soit 6% de la population, à vivre dans d’autres pays de l’UE. Mais dès 2010, un recul de l’émigration se dessine, pour une balance migratoire aujourd’hui équilibrée.

Le phénomène se répète quelques années plus tard, avec des arrivées nombreuses de Roumanie et de Bulgarie, bien avant leur entrée dans l’UE (2007) et leur inclusion dans la libre circulation des personnes (2014).

En Suisse, beaucoup associent la «libre circulation des personnes» à une migration de grande ampleur. En réalité, la mobilité au sein de l’UE est globalement faible, même avec une émigration importante provenant de certains pays de l’Est.

Dans de nombreux pays d’Europe, la libre circulation à l’intérieur de l’UE ne suffit de loin pas à couvrir les besoins en main-d’œuvre. Par conséquent, les personnes issues de pays hors UE et AELE [Association européenne de libre-échange] sont souvent majoritaires parmi la population étrangère, même sans libre circulation!
Dès lors, les migrations du sud au nord et de l’est à l’ouest de l’Europe ne sont donc pas dues à l’existence de la libre circulation des personnes, mais bien aux inégalités et aux ruptures économiques. La libre circulation améliore simplement les droits et les statuts de séjour, souvent à posteriori.

Les défis pour la migration interne à l’UE

Il est vrai que les problèmes et les discriminations existent à l’intérieur de l’UE. Même avec un régime de libre circulation, les employeurs tentent de profiter de l’immigration. L’UE a toujours proclamé la non-discrimination et le principe «à travail égal, salaire égal au même endroit», mais celui-ci ne peut être effectif que si les salaires minimums sont fixés par des conventions collectives couvrant tous les secteurs. Ces mêmes conventions qui sont aujourd’hui décimées dans de nombreux pays après trente ans d’offensive néolibérale.

Dans la plupart des pays, le travail précaire gagne du terrain: bas salaires, contrats à durée déterminée, mini-emplois, travail sur appel 24h/24, etc. C’est dans cette «zone de vulnérabilité» (Robert Castel) que l’on retrouve une part considérable des travailleuses et travailleurs migrants, ainsi que de nombreux salariés indigènes. Par ailleurs, certaines formes de mobilité interne donnent lieu à des problèmes importants, notamment les emplois saisonniers dans l’agriculture.

Mais la plus grande source de tensions et de dumping au sein de l’UE reste le travail détaché où les travailleurs ne sont pas des salariés autonomes au sens de la libre circulation des personnes, mais liés à un prestataire de services résident dans un autre pays. Pour garantir le principe «à travail égal, salaire égal au même endroit», il faut des salaires minimums contraignants, ainsi qu’un régime de contrôle solide, comme dans les pays nordiques, en Belgique et en Autriche. Ailleurs, les règles ne sont pas systématiquement appliquées, comme par exemple en Allemagne avec l’actuel scandale des conditions de travail dans l’industrie de la viande. Néanmoins, même les systèmes de contrôle efficaces ont leurs limites. Selon la directive d’exécution de l’UE, toutes les mesures doivent être «proportionnées», un argument fréquemment utilisé par les entreprises qui détachent des travailleurs pour contester en justice les contrôles et les sanctions. Et jusqu’à présent, la Cour de justice de l’Union européenne leur a donné généralement raison (affaires Laval, Viking, Rüffert, Cepelnik, Henry am Zug), arguant que la libre circulation des services ne doit pas être entravée par des contrôles «disproportionnés».

La situation est particulièrement difficile dans les régions où des inégalités salariales massives se côtoient directement, par exemple à la frontière de l’Autriche avec la Hongrie et la Slovaquie, où le salaire autrichien est trois à quatre fois plus élevé que dans les pays voisins. Même chose entre le Tessin et la Lombardie secouée par la crise. Ici la lutte contre le dumping salarial y est ardue en ce qui concerne le travail précaire. Les contrôles sont plus simples pour les transfrontaliers durablement employés, à condition qu’il existe des salaires minimums contraignants.

Face à ces problèmes, la Confédération européenne des syndicats (CES) demande depuis longtemps une amélioration substantielle des droits des travailleurs et des droits sociaux, qui ne doivent pas être subordonnés à la liberté économique des entrepreneurs. La CES soutient d’ailleurs les syndicats suisses qui défendent les mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes.

Une avancée juridique

La libre circulation des personnes n’est pas une construction néolibérale. Par rapport à la sélectivité des régimes migratoires précédents, elle représente une avancée juridique majeure pour les citoyennes et citoyens des pays de l’UE, qui en sont bien conscients. Des sondages réguliers (Eurobaromètre) en témoignent: si l’on demande aux personnes ce qu’elles apprécient le plus en Europe, c’est clairement la libre circulation des personnes qui sort gagnante, avec celle des biens et des services, avant même le maintien de la paix en Europe ou le programme Erasmus d’échange d’étudiants.

Les changements structurels de ces dernières décennies ont alimenté les tensions au sein de l’UE. La grande promesse du marché unique était une meilleure répartition de la prospérité très inégale entre les régions. Or cette évolution a été lente, voire inexistante dans certains endroits. Ce développement très inégal donne logiquement lieu à des flux migratoires. De surcroît, les crises économiques ont conduit à un chômage structurel qui attise les tensions xénophobes. Quant aux problèmes sociaux qui se manifestent concernant les formes précaires de migration, ils sont moins liés à la libre circulation au sein de l’UE qu’à l’immigration en provenance de pays tiers, pourtant étroitement réglementée. Enfin, les politiques néolibérales ont déréglementé les conditions de travail et décimé les infrastructures sociales en de nombreux endroits. Ces bouleversements structurels et politiques rendent la migration difficile, même au sein de l’UE. La libre circulation des personnes n’est pas la cause des problèmes. Elle est au contraire la meilleure façon de donner des droits aux personnes migrantes.